V pondělí vláda schválila a v úterý ráno odeslala na Ústavní soud své vyjádření ke kompetenční žalobě prezidenta Petra Pavla. Jaký je váš základní komentář k tomuto dokumentu?
Primárně je třeba říct, že jde o zcela standardní postup, pokud se vláda – i takto obšírně a kriticky – vyjadřuje k podání prezidenta. Máme tady kompetenční spor, ve kterém si dvě strany myslí něco jiného, a proto o jejich sporu rozhodne Ústavní soud. Specifická je ta situace v tom, že jde o prezidenta a vládu. Prakticky je to ale spor jako každý jiný.
Pokud se s někým v životě nepohodnete, tak jediný, kdo to za vás může ve výsledku vyřešit, a stát vám to garantuje a poskytuje v tom právní ochranu, je nezávislý soud. A je přirozené, když si v takové situaci jedna strana sporu myslí „A“ a druhá „B“. A zrovna tak je běžné, že si každá trvá na své argumentaci.
Nelze však nevidět, že vláda zvolila ve svém obšírném 80 stran dlouhém vyjádření poměrně silnou a místy konfrontační až hraniční argumentaci. Ale opět: není to nic, co by bylo nějak nezvyklé. I v běžných sporech u nižších soudů se lze setkat s procesní strategií, která je místy konfrontační.
Osobně mne trochu překvapilo, že jsou ve vyjádření vlády poměrně dlouhé pasáže, které se věcně netýkají podstaty sporu… Píše se tam třeba o návštěvě prezidenta v Estonsku nebo na Ukrajině.
Vláda má asi za to, že to podporuje její argumentační linii v tom smyslu, že prezident podle jejího názoru vykonává svoji funkci extenzivně. Nebo se o to minimálně podle vlády snaží. Do velké míry mám ale za to, že v tomto širokém pojetí nemá její vyjádření jasný tah na branku a v některých pasážích jde výrazně nad rámec celé podstaty věci.
Další věc, která musí každého zaujmout: Několik stran textu vlády necílí ani tak na prezidenta jako na Ústavní soud. Jeho postup vláda označuje za bezprecedentní a v právním státě neakceptovatelný projev soudního aktivismu. Co říkáte na tento explicitní útok na samotný Ústavní soud?
Jsou to silná slova. I z mediálních vyjádření ministra Tejce je zřejmé, že jde o součást vládní argumentační strategie. Je to ale spíš součást její komunikace, která se netýká sporu samotného, je namířena spíše k veřejnosti a voličům. Vláda svou argumentační linii rámuje daleko šířeji, celou věc prezentuje tak, že prezident cílí na něco, co ale jeho návrh neobsahuje.
Jeho návrh se týká pravomoci zastupovat stát navenek. Zjednodušeně tvrdí, že pokud prezident podle Ústavy zastupuje stát, tak mu to vláda má umožnit. On tam ale neříká, že chce tvořit zahraniční politiku nebo ji spoluvytvářet. Ani netvrdí, že chce v zahraničí prezentovat vlastní stanoviska. Dokonce to ve svém návrhu výslovně popírá.
Vláda spor ale rámuje jinak. Prezident podle ní říká, že chce vytvářet svou vlastní zahraniční politiku, že chce daleko víc, než mu přiznává Ústava. Že chce vytvořit nějaké druhé mocenské centrum proti ní, vytvářet politiku proti ní a obecně vystupovat proti ní. Tento výklad vlády je ale přepjatý. Respektive neodpovídá tomu, čeho se prezident ve svém návrhu domáhá.
Na druhou stranu lze rozumět kritice vlády, která se týká postupu Ústavního soudu, pokud jde o nařízení předběžného opatření. Je třeba říci, že možnost nařídit předběžné opatření v této věci či obecně v případě kompetenčního sporu není přijímána jednoznačně ani mezi odbornou veřejností.
Ostatně i dva disentující soudci upozornili, že v této konkrétní věci nebyly splněny podmínky pro použití tohoto výjimečného institutu. Takže tady lze podstatu kritiky vlády v zásadě pochopit. Opět je ale namístě se ptát, zda ona široká argumentace, která použití předběžného opatření v zásadě ztotožňuje s ohrožením právního státu, je na místě.
Osobně mám za to, že je prostě nutno vidět a připomenout, že zde velkou roli hrálo časové hledisko. Vláda své rozhodnutí záměrně nechala na poslední chvíli, přestože věděla, že prezident podání kompetenčního návrhu opakovaně avizuje. Ten však musel vyčkat právě oficiálního rozhodnutí a vyhotovení usnesení vlády.
Její postup tak objektivně vytvořil situaci, v níž Ústavní soud prostě nemohl před summitem meritorně rozhodnout. Předběžné opatření ovšem zjevně nečekala. V tomto byl návrh prezidenta dobře připraven a promyšlen. Bez návrhu by Ústavní soud o předběžném opatření nemohl rozhodnout, ale návrh prezidenta na něj pamatoval a myslím, že i poměrně dobře právně vyargumentoval, proč je nařízení předběžného opatření v tomto případě možné a na místě.
Marie Zámečníková
Vystudovala právo a právní vědu v magisterském a doktorském studiu na Právnické fakultě Univerzity Karlovy, momentálně působí a přednáší na Katedře ústavního práva a politologie Masarykovy Univerzity v Brně. Dlouhodobě se zajímá o otázky vztahu ústavních orgánů, legislativní proces a otázky tvorby a kvality práva. Vedle toho působí jako advokátka s dlouholetou praxí v mezinárodní advokátní kanceláři.
Text vlády se tak trochu točí v kruhu. Nejspíš je to záměr – cílem je nasvítit jednu věc z několika perspektiv. Nicméně – jak jste už zmínila – vláda tvrdí, že prezidentem zvolený kompetenční spor představuje další z řady pokusů o extenzivní výklad postavení a rozsahu pravomocí prezidenta republiky. Vidíte to taky tak?
Ta situace je z právního pohledu docela přehledná. Máme tady kompetenci prezidenta zakotvenou v článku 63 Ústavy. Tam se píše, mimo jiné, že prezident zastupuje stát navenek. To, že je tato kompetence zařazena v čl. 63, tedy mezi tzv. kontrasignovanými pravomocemi, znamená, že tato kompetence může vyžadovat určitou míru koordinace s vládou.
Byť se nejedná o rozhodnutí v pravém slova smyslu, které by mohla vláda kontrasignovat, tedy fakticky opatřit spolupodpisem, z kontextu dovozujeme, že prezident nemůže v otázkách zařazených do čl. 63 jednat zcela izolovaně, ale předvídá se zde nějaký typ spolupráce.
Pokud ale tato spolupráce není možná, pokud z nějakého důvodu neexistuje, tak jediný, kdo může takovou věc rozhodnout, ostatně stejně jako v každém jiném sporu, třeba jako když se nemůžete se svým sousedem shodnout na hranici pozemku, je soud.
Až na to, že v takovém běžném sporu je to okresní nebo obvodní soud, tady je to soud Ústavní, protože stranami tohoto sporu jsou ústavní orgány. Ústava a zákon právě pro tyto případy předvídají možnost obrátit se na Ústavní soud a požádat jej o to, aby rozhodl, komu a v jakém rozsahu ta či která kompetence přísluší či nikoliv.
Z toho, že se jedna či druhá strana v takovém případě na soud skutečně obrátí, ale přece nelze dovozovat, že se ta či ona strana snaží o extenzivní výklad svých pravomocí nebo o překročení, případně o zneužití svých pravomocí. Toto všechno je jazyk politického boje.
Nelze přece tvrdit, že pokud se obracíte na soud, tak že zneužíváte svého postavení, že jednáte protiprávně či protisystémově, nebo že si dokonce snažíte přiřknout něco, co vám nepatří. Vy se přitom jen snažíte domoci se rozhodnutí ve věci, v níž se prostě s protistranou nedokážete dohodnout a najít vzájemné řešení.
Vlastně mi tak trochu naznačujete, že ten text vlády je ze všeho nejvíc politický pamflet…
Takto: nelze říct, že tam nejsou žádné argumenty pro samotný soudní spor. Vláda ve svém stanovisku prostě předkládá svůj právní pohled na věc, ovšem činí tak z mého pohledu na mnoha místech velmi široce a často se vyjadřuje či předjímá věci, které v návrhu prezidenta nejsou a ani z něj nejdou dovodit.
Tedy, jak jsem už říkala, podání vlády se mi jeví místy přepjaté a politizující. A zjevně cílí i nad rámec toho sporu. Nemíří ani zdaleka jenom dovnitř toho sporu a argumentačně se nevypořádává jen s textem návrhu prezidenta. Tak, jak jej čtu já, míří do velké míry i navenek a celou věc rámuje mnohem šířeji, než je faktickým předmětem sporu.
Pokud tedy vláda ve svém stanovisku píše, že pokus prezidenta s kompetenční žalobou přešel do fáze mocensko-politického soupeření, nepůsobí tak trochu, že se ona sama pohybuje v tomto prostoru?
Nesouhlasím, že je návrh prezidenta nějakým mocensko-politickým soupeřením. Naopak: jeho návrh celou věc z tohoto soupeření, z čistého politického boje, přetavuje do právně upraveného mechanismu, jak takovou situaci vyřešit. Jinými slovy: pokud nebylo možné, aby se spor vyřešil politicky, nějakým smírem nebo dohodou, tak jediné, co mohl prezident udělat, bylo obrátit se na soud.
Právo takovou situaci předvídá. Pokud se lidé nedomluví, nabízí jim tuto cestu, jak se dopracovat k nějakému řešení. A pokud jde o spor vlády a prezidenta, přesně kvůli tomu tady máme řízení, jehož předmětem jsou spory o rozsah kompetencí státních orgánů. Prezident se jednoduše rozhodl, že chce vyjasnit rozsah svých a vládních kompetencí dle čl. 63, a obrátil se proto na Ústavní soud, protože žádná jiná dohoda nebo řešení tady prostě nebyly možné.
Není to ale tak, že by tím prezident eskaloval mocensko-politický boj. On jen využil běžných právních prostředků, které právo předvídá a počítá s nimi. A pokud to vláda rámuje jinak, budiž, je to její argumentace a procesní či možná i širší strategie. Jde nicméně o přepjatou rétoriku, která nesvědčí situaci, která tu situaci neuklidňuje a která zjevně míří jinam.
Vláda také tvrdí, že by případné rozhodnutí ve prospěch prezidenta vedlo k popření ústavního pořádku a k faktickému vytváření druhého centra moci bez vnější kontroly a odpovědnosti. Předpokládám, že i v tomto případě budete tvrdit, že jde o přepjatý výrok…
Opět: působí to tak, že vláda nečte nebo nechce číst návrh prezidenta tak, jak je skutečně koncipován. Ve svém návrhu se prezident prostě a jednoduše domáhá toho, aby bylo rozhodnuto, že státním orgánem příslušným rozhodnout o účasti prezidenta republiky na summitech NATO v rámci oficiální delegace České republiky je právě prezident republiky.
Jinými slovy, prezident chce, aby Ústavní soud rozhodl, že pokud chce Českou republiku reprezentovat na summitu NATO, může o své účasti rozhodnout sám. Opírá se přitom jak o text Ústavy a pravomoc zastupovat stát navenek, tak o dosavadní ústavní praxi. Vláda mu podle jeho názoru musí účast umožnit, respektive mu v ní nesmí bránit. Právě tohoto se prezidentův návrh domáhá.
To znamená, a on to ve svém návrhu opakuje, že nechce vytvářet samostatnou zahraniční politiku. Chápe, že je to věc vlády. Ta to ale rámuje tak, že pokud by mu Ústavní soud vyhověl, tak vytvoří nové mocenské centrum. Tvrdí, že pokud by Ústavní soud rozhodl ve prospěch prezidenta, tak by to znamenalo, že prezident bude tvůrcem samostatné zahraniční politiky. A že si může jezdit, kam chce, může si říkat, co chce, a nemusí na nikoho brát ohledy.
Mně osobně z textu Ústavy ale jasně vyplývá, že takto Ústavní soud rozhodnout nemůže, protože by to neodpovídalo ústavnímu textu, dosavadní praxi ani širšímu nastavení našeho parlamentního systému. Jednoduše: vláda se tady snaží předložit výklad, že by Ústavní soud mohl rozhodnout v zásadě zcela v rozporu s textem Ústavy. Tam ale prezidentův návrh ani vůbec necílí.
Proto jsem přesvědčená, že takto rozhodnutí Ústavního soudu nemůže a ani nebude vypadat. Je sice nesporné, že prezident zastupuje stát navenek, zrovna tak je ale jasné, že tvůrcem politiky je vláda, která je také odpovědná Poslanecké sněmovně.
Což prezident není a to je, myslím, velmi důležitý argument, který i vláda používá. To znamená, že rozhodnutí Ústavního soudu bude s velkou pravděpodobností prostě někde uprostřed. Tedy že rozhodnutí oddělí tvorbu zahraniční politiky a odpovědnost za ni od vlastní reprezentace státu a vymezí povinnost obou orgánů spolupracovat.
V Ústavě se píše, že prezident je hlava státu a zastupuje stát navenek. Co to tedy přesně znamená?
Že je vrcholným ústavním orgánem státu, má tedy vedle ostatních vrcholných orgánů, tedy zejména parlamentu, vlády, ale také třeba právě Ústavního soudu, taktéž výsostné ústavní postavení.
Jelikož je ale Česká republika parlamentní demokracií, prezident v ní nemá ono nejsilnější postavení – právě například na rozdíl od prezidentského systému. Přesto je u nás prezident typicky silným hráčem, což pramení do velké míry z historie a přímá volba to, myslím, jen a jen posílila. Zároveň to ale neznamená, že by prezident byl skutečně tím, kdo jediný rozhoduje, respektive tvoří rozhodnutí v rámci moci výkonné.
Máme totiž, řekněme, dvouhlavou moc výkonnou, tedy máme také vládu, která není s prezidentem nijak propojena – opět právě na rozdíl od prezidentského systému, kde je prezident hlavou vlády. A Ústava výslovně říká, že vláda je vrcholným orgánem moci výkonné.
Konečně, ústavní právo je právem politiky. To znamená, že ho nelze oddělit od toho, co se fakticky děje, kdo je prezident, kdo premiér a jakým způsobem jsou připraveni spolupracovat či nespolupracovat. Proto nelze jednu větu v Ústavě, tedy že prezident je hlavou státu a zastupuje ho navenek, vyložit izolovaně.
Před časem jsem na toto téma mluvil s bývalými premiéry – s Petrem Nečasem a Mirkem Topolánkem. A oba kladli důraz na to, že ústavodárce nepočítal se situací, které čelíme dneska. Tedy že spolu klíčoví aktéři nemluví, nejsou ochotni uzavírat dohody. Jaká je z toho tedy cesta ven?
No to asi skutečně nepočítal. Respektive počítal s tím, že může dojít k určitým názorovým neshodám právě třeba nad rozsahem pravomocí jednotlivých orgánů a z toho důvodu předvídal možnost vyřešit takovou situaci právě v rámci kompetenčního sporu, který nyní probíhá.
Opět tedy: Máme tu Ústavou předvídanou situaci a Ústavou předvídané řešení takové situace. Těžko říci, co vše probíhalo v minulosti v rámci komunikace vrcholných státních orgánů a do jaké míry byla tato situace konfliktní v rámci zákulisních rozhovorů. To já nevím. Nikdy to ale nebylo konfliktní do té míry, že by vláda prezidentovi bránila, aby na summit NATO jel.
A byť spolu třeba premiér a prezident v mnoha věcech nesouhlasili, možná na sebe byli i nepříjemní, tak spolu ve výsledku, myslím, vždy mluvili. Nyní spolu ale, zdá se, už ani nemluví a z nejnovějších veřejných prohlášení se zdá, že minimálně z jedné strany už ani není vůle mluvit či vůbec jakkoliv komunikovat a kooperovat.
O to složitější bude pro Ústavní soud přijmout rozhodnutí, které celou situaci vyjasní a – doufejme – zpřehlední. V jakémkoliv případě by si však ústavní činitelé měli být vědomi své odpovědnosti a ústavních slibů.
Myslím si, že jakékoliv výroky o ohrožení našeho ústavního systému a právního státu, výroky, které se snaží podrývat autoritu Ústavního soudu či které dokonce vyzývají k jeho zrušení, takovému slibu neodpovídají a zejména nepřispívají k elementární důvěře voličů v politiku.
A mám za to, že takový luxus, tedy ztratit důvěru široké veřejnosti v právní stát, demokracii a náš ústavní systém, si v dnešní době skutečně nemůžeme dovolit.
