Od pátku gradující spor o polský ústavní soud trvá reálně už jedenáct let a točí se kolem sporných reforem, za nimiž stála konzervativní vláda Práva a spravedlnosti (PiS). Instituce má nyní dvojí vedení, jež se vzájemně neuznává. Podle právníků a expertů může za eskalaci hlavně prezident Karol Nawrocki, který odmítl jmenovat Sejmem schválené soudce. I kontroverzní kroky současné liberální vlády premiéra Donalda Tuska, jež se snaží obnovit právní stát za každou cenu, ale budí obavy. Nejistota kolem legálnosti příslušných verdiktů má dopad na polské občany a může negativně ovlivnit i zahraniční investice a vztahy země s EU.
Polský ústavní soud má být ztělesněním demokratické stability, v poslední dekádě se však stal předmětem mocenského sváru mezi konzervativci a liberály. Nejnovější eskalace z konce minulého týdne již odpovídá plnohodnotné ústavní krizi, napsal o vývoji v zemi list The Economist.
V pátek 30. října večer vtrhla do budovy soudu skupina soudců, které sice letos zvolil parlament, ale prezident od nich odmítl přijmout přísahu. Před objektem se shromáždili demonstranti a vláda na místo vyslala pořádkovou policii kvůli možnému ohrožení členů tribunálu.
Jedna ze soudkyň, Anna Korwin-Piotrowská, oznámila, že na třicet dní pozastavila výkon funkce předsedovi soudu Bogdanu Świeczkowskému, bývalému státnímu zástupci a šéfovi vnitřní bezpečnosti strany Právo a spravedlnost (PiS), i jeho zástupci Bartlomieji Sochańskému, který byl do tribunálu rovněž jmenován konzervativci.
Generální prokurátor Waldemar Żurek požádal o zbavení soudní imunity obou mužů, přičemž podal čtyři žádosti týkající se Świeczkowského a jednu týkající se Sochańského. Zveřejněno bylo jen málo podrobností, ale jedna část obvinění se týká způsobu, jakým je soud řízen. To by mohlo otevřít cestu k trestnímu stíhání. A pokud případy nakonec povedou k odsouzení, i k trvalému vyloučení obou mužů z tribunálu, napsal polský portál TVP World.
„Státní převrat“, či obnova právního státu?
Korwin-Piotrowská v pátek prohlásila, že vedení soudu přebírá. Świenczkowski a zástupci PiS označili tento krok za nezákonný a obvinili vládu ze „státního převratu“. Do Polska se mezitím narychlo vrátil z Afriky Nawrocki, který se dostal s novými soudci do slovní i fyzické potyčky, když se snažil vstoupit do budovy tribunálu. Před tou pak po celou noc i v sobotu demonstrovali příznivci opozice.
Nawrocki soudcům tvrdil, že nejsou soudci ústavního soudu a prohlásil, že byl porušen ústavní pořádek. O víkendu pak narychlo svolal jednání se zástupci politických stran, které ale řešení nepřineslo. Tusk vzápětí kompromis odmítl. „Obnovení právního státu je naší povinností,“ napsal premiér v pátek na síti X. „Po letech bezpráví pod vedením strany PiS je to obtížný proces, někdy bolestivý a vyžadující rozhodné kroky. Jiná cesta neexistuje,“ zdůraznil.
Aktuální parlamentní většina tvrdí, že se snaží obnovit právní stát a zvrátit důsledky rozhodnutí učiněných v letech 2015 až 2023 za vlády konzervativců – a to pomocí parlamentních usnesení i nekonvenčních postupů, jako je složení přísahy soudců před notářem v parlamentu, místo do rukou hlavy státu.
Podle analytika Michala Lebdušky z Asociace pro mezinárodní otázky (AMO) jsou opoziční slova o převratu v natolik polarizované společnosti, jako je ta polská, celkem běžná. „Dneska to už asi moc nikoho nepřekvapuje. Stejně tak ale otázka nápravy právního státu může být problematická. Kroky Tuskovy vlády jsou minimálně na hraně,“ míní Lebduška.
„Ta krize je vážná, ale trvá opravdu více než deset let a na jejím počátku bylo to, že když bylo Právo a spravedlnost (u moci), tak se rozhodlo ovládnout ústavní soud. Ta situace je nelegální už řadu let,“ upozornil komentátor Luboš Palata z Deníku.cz. „Evropské soudy jasně řekly, že to, co udělalo Právo a spravedlnost, překročilo polské zákony. Podle evropských orgánů ústavní soud neměl v tomto složení dál fungovat,“ dodal.
Světová média včetně Reuters hovoří o „paralýze“ klíčové polské instituce. „Ústavní soud fakticky dlouhodobě nefunguje, což podrývá zásadním způsobem polskou demokracii,“ uvedl Lebduška. „Jeho zpolitizování znamenalo, že nebyly uznávány jeho verdikty, docházelo k neuznávání soudců, byli do něj voleni bývalí politici, dříve z Práva a spravedlnosti, teď ale i z Občanské platformy Donalda Tuska,“ poznamenal expert.
Podle Lebdušky ke krizi přispívá způsob volby soudců ústavního soudu. Ten má celkově 15 členů, které volí Sejm, přičemž k jejich schválení stačí většina hlasů. Senát se do procesu nezapojuje. „To obrovským způsobem nahrává politizaci ústavního soudu. Zahájila to do určité míry už Občanská platforma Donalda Tuska, ale naprosto zásadně pravidla hry změnilo Právo a spravedlnost Jaroslawa Kaczyńského, které krizi vyeskalovalo. Od té doby je to souboj o politickou kontrolu nad ústavním soudem,“ řekl pro ČT24 analytik.
Svár se táhne od roku 2015
Kořeny sporu sahají do podzimu roku 2015. Končící koalice Občanské platformy a Polské lidové strany tehdy změnila zákon, aby začátkem října umožnila zvolit většinou v Sejmu pět soudců ústavního soudu ještě před volbami do parlamentu, a to Romana Hausera, Andrzeje Jakubeckého, Krzysztofa Ślebzaka, Bronisława Siteka a Andrzeje Sokalu. Tři z nich měli obsadit místa, jejichž mandát končil v listopadu, a dva místa, která se uvolňovala v prosinci, tedy až po volbách.
Konzervativní opozice tyto nominace kritizovala a tehdejší prezident Andrzej Duda, nakloněný PiS, odmítl přijmout slib těchto soudců. Koncem listopadu 2015 pak nově zvolená dolní komora s převahou PiS příslušná usnesení zrušila.
Začátkem prosince téhož roku Sejm zvolil pět nových soudců, mezi nimiž byli Julia Przylebská, Mariusz Muszyński, Henryk Cioch, Piotr Pszczólkowski a Lech Morawski. Ještě té noci, krátce před jednáním tribunálu, hlava státu potvrdila ve funkci čtyři z nich. Následující den ovšem ústavní soud pod vedením Andrzeje Rzeplińského rozhodl, že volba tří „listopadových“ soudců byla v souladu s ústavou, zatímco volba dvou „prosincových“ soudců byla naopak protiústavní. Tribunál zároveň uvedl, že prezident musí bezodkladně přijmout přísahu v předchozí době řádně zvolených soudců.
O necelý týden později ale složila přísahu i pátá nově zvolená soudkyně Przylebská. V důsledku toho tři soudci zvolení Sejmem v režii PiS – Cioch, Morawski a Muszyński – zasedli na místa, která již byla podle soudního rozhodnutí legálně obsazena. Kritici je proto začali označovat jako „dublerzy“, tedy „dvojí soudce“, popisuje začátky vleklé krize veřejnoprávní Polský rozhlas.
PiS po převzetí moci změnil pravidla fungování ústavního soudu, včetně způsobu projednávání případů, požadovaného počtu soudců a hlasovacích kvór. Instituce měla nově rozhodovat v plném senátu 13 soudců a dvoutřetinovou většinou. V březnu 2016 samotný ústavní soud tyto změny označil za protiústavní, vláda premiérky Beaty Szydlové ale odmítla rozsudek zveřejnit s argumentem, že „byl vydán na základě nesprávných postupů“.
Spor se prohloubil poté, co před deseti lety v prosinci vypršelo funkční období předsedy Rzeplińského a v čele tribunálu stanula Przylebská, jež umožnila třem sporným soudcům jmenovaným PiS účastnit se rozhodování. Kritici tvrdili, že tyto změny podkopávají nezávislost justice a podřizují tribunál politické kontrole. PiS oponoval, že instituci „ozdravuje a reformuje justiční systém“.
Zapojení evropských soudů a návrat Tuska
V následujících letech vydal ústavní soud hned několik významných verdiktů – včetně rozhodnutí z roku 2020, které zpřísnilo zákony o potratech, a rozhodnutí z roku 2021 o nadřazenosti polské ústavy nad právem EU. Tato rozhodnutí vyvolala kritiku mezinárodních institucí a sporem se začaly zabývat evropské orgány. V roce 2021 Evropský soud pro lidská práva rozhodl, že složení tribunálu nesplňuje požadavek na soud zřízený zákonem kvůli působení „dvojího soudce“ v senátu.
Na porušování právního státu v Polsku za konzervativní vlády poukazovaly opakovaně také Evropská unie a Benátská komise. Evropská komise zmrazila financování EU pro Polsko ve výši 137 miliard dolarů (téměř tři biliony korun) kvůli obavám o nezávislost tamních soudců.
V letech 2022 až 2023 se v samotném tribunálu objevily rozpory, kdy několik členů zpochybnilo další setrvání Przylebské ve funkci s argumentem, že její šestileté funkční období předsedkyně již vypršelo. Ona sama tvrdila, že může v úřadu zůstat až do konce svého devítiletého soudcovského mandátu.
Soudci jmenovaní stranou PiS zůstali ve svých funkcích i po parlamentních volbách v říjnu 2023 a bránili snahám nové Tuskovy koalice o nominaci soudců nových.
Právě obnova právního státu se přitom stala prioritou současné liberální vlády. Už předloni přijal Sejm usnesení, ve kterém zpochybnil status tří sporných soudců jmenovaných stranou PiS a také legitimitu Przylebské ve vedení instituce. V září téhož roku pak následovaly dva reformní zákony, jež navrhovaly změny ve jmenování soudců a ve fungování této instituce. Prezident Duda však obě normy postoupil k přezkumu ústavnímu soudu, čímž zabránil tomu, aby vstoupily v platnost.
V prosinci 2024 pak jmenoval Duda předsedou tribunálu Świeczkowského, blízkého spolupracovníka exministra spravedlnosti za vlády PiS Zbigniewa Ziobra. Vláda mezitím omezila zveřejňování rozsudků ústavního soudu ve sbírce zákonů s odkazem na pochybnosti o složení tohoto orgánu, což vedení této instituce označilo za nezákonný krok a zdůraznilo, že jeho rozhodnutí zůstávají závazná. „Výsledkem byla prohlubující se institucionální patová situace, kdy vláda zpochybňovala legitimitu ústavního soudu, zatímco ústavní soud napadal zákonnost kroků vlády,“ připomněl server Euronews.
Nawrockého „sabotáž“ vládních kroků
Spor se vyhrotil znovu letos na jaře, kdy Sejm zvolil šest nových soudců, kteří měli nahradili členy, jimž končil mandát, a to Krystiana Markiewicze, Annu Korwin-Piotrowskou, Macieje Taborowského, Magdalenu Bentkowskou, Marcina Dziurdu a Dariusze Szostka. Nawrocki ale přijal přísahu jen Bentkowské a Szostka, zbývající čtyři odmítl.
Kancelář hlavy státu v této souvislosti zmínila obavy ohledně postupu jmenování – včetně lhůt a požadavku na individuální hlasování. Tvrdila také, že prezident není povinen jmenování přijímat automaticky. Vláda naopak trvá na tom, že Sejm má ústavní pravomoc volit soudce a že hlava státu nemůže jejich jmenování blokovat. V květnu vydal Evropský soud pro lidská práva předběžné opatření, které polským úřadům nařizuje, aby „nebránily čtyřem soudcům v nástupu do funkce“.
„On (prezident) to odůvodňuje tím, že to z jeho pohledu nejsou vhodní kandidáti. Nawrocki je prostě prezidentem opozičním, snaží se fungovat jako šéf opozice. Není to prezident, který by byl nadstranický, a pokud může, tak ve všem sabotuje činnost současné vlády, která nemá tolik hlasů, aby dokázala jeho veta přehlasovat,“ poznamenal Palata s tím, že Nawrocki často v poslední době nepodepsal zákony, u nichž nebyl k takovému kroku žádný věcný důvod. „Prostě je jen nepodepsal, aby mohl sabotovat činnost kabinetu,“ míní komentátor.
Zda má hlava státu v Polsku právo vetovat soudce ústavního soudu, jak de facto činí Nawrocki, je v zemi předmětem právních sporů. „Je to věc, která každopádně není v pořádku v tom ohledu, že prezident by měl být nadstranický, a pokud jsou ti soudci zvoleni právoplatně a vláda postupuje tak, že postupně mění sestavu ústavního soudu – daleko mírněji, než to dělalo Právo a spravedlnost předtím, tak by se měl s kabinetem nějakým způsobem dohodnout. Ale on vládě hází klacky pod nohy i v mnoha jiných věcech,“ konstatoval Palata.
Rovněž podle Lebdušky může za vyhrocení krize zejména Nawrocki. Instance, která by rozhodla ohledně zákonnosti postupu prezidenta, ale i otázky odstavení předsedy ústavního soudu, reálně v Polsku není, řekl ČT24 Lebduška s tím, že se záležitostí mohou zabývat třeba evropské soudy.
Chybí ale vůle takové verdikty uznávat. „Zároveň je to nevymahatelné z hlediska nějakých sankcí. Panuje poměrně jasná shoda (mezi experty) ohledně té přísahy (soudců) – že prezident na tohle právo nemá, ale nikdo mu de facto nic neudělá, protože na to neexistuje páka, kterou by se to dalo vymoci,“ poznamenal analytik.
Podle něj jde o otázku výkladu platné legislativy. „Je to podobná věc, jako jsme měli v Česku, co dělal prezident Miloš Zeman: Když v ústavě je napsáno, že prezident jmenuje (členy vlády), ale už ne kdy. Oni (polští politici) to hrají dost podobně,“ doplnil expert paralelu.
I poslední kroky kabinetu jsou ale kontroverzní, myslí si Lebduška. Polský právník a profesor Varšavské univerzity Marcin Matczak, prominentní kritik justičních reforem ze strany PiS, označil Świeczkowského za „nejhoršího člověka“ pro vedení tribunálu, zároveň však trvá na tom, že pro pozastavení jeho funkce neexistuje žádný právní důvod. „Vládu práva nelze obnovit silou,“ varoval Matczak, jehož citoval Polský rozhlas.
Konflikt se znovu vyostřil letos v říjnu, kdy další soudce zvoleným Sejmem, právník a bývalý ministr bez portfeje v Tuskově vládě Maciej Berek, složil přísahu v parlamentu, aniž by od prezidenta obdržel pozvání. Świeczkowski odmítl uznat přísahu složenou bez přítomnosti hlavy státu a zabránil některým nově zvoleným soudcům v projednávání případů, což nakonec vedlo k dramatické noci z pátku na sobotu.
Podle některých odborníků olej do ohně přilila i volba Bereka jako blízkého spojence Tuska. „To je v rozporu se závazkem vlády depolitizovat tribunál,“ řekl americké stanici CNN Alberto Allemano, profesor práva na HEC Paris Business School, podle nějž je třeba, aby obnova právního státu proběhla zákonnou cestou.
Otázka reformy systému volby soudců
Palata jedinou cestu ven z krize spatřuje v reformě současného nefunkčního systému, a to v široké shodě mezi opozicí, vládou a prezidentem ohledně změny způsobu volby soudců této instituce tak, aby se na ní podílely všechny složky polské politiky. „Příkladem může být Česká republika, kde jsou ústavní soudci voleni způsobem, který nevzbuzuje otazníky a nedovoluje čistě jen jedné složce moci, aby si nanominovala ‚své‘ ústavní soudce,“ prohlásil Palata.
V tuzemsku prezident vybírá kandidáty, což většinou konzultuje s odborníky, akademiky a poradci, přičemž návrhy pak schvaluje Senát. V případě, že s kandidáty souhlasí, hlava státu dotyčné následně jmenuje.
Dohodě v Polsku ale podle komentátora nehraje do karet skutečnost, že v zemi se už rozběhla předvolební kampaň. „Ty bloky jsou velmi znepřátelené, a i ta část polské polické scény, kterou pokládáme za demokratickou, se není schopná dohodnout, takže se obávám, že ta krize se do voleb nerozetne,“ dodal Palata.
Podle Lebdušky situace nemá příliš reálné řešení. Tuskově vládě se ale nejspíš podaří „vyřadit“ předsedu ústavního soudu, nicméně druhá strana to nebude uznávat – a bude tak pokračovat „dvoukolejnost“, soudí analytik. „Pokud příští volby vyhraje opozice, je možné, že se navíc ta situace zase obrátí,“ upozornil Lebduška. „Polská veřejnost už je víceméně na tyhle spory tak zvyklá, že ani na nějakou mobilizaci společnosti to nebude mít žádný zásadní vliv. Ony soudy ani před těmi krizemi nebyly vnímány nějak pozitivně,“ řekl ČT24.
Stejně jako Palata si myslí, že jediným východiskem by byl široký politický konsenzus a restart celého systému. „Ten je ale za současné politické konstelace nemožný,“ obává se Lebduška.
Dopady na občany, obchod i důvěryhodnost země
Ústavní soud je přitom klíčový orgán, jehož hlavním úkolem je zajistit, aby všechny zákony přijaté oběma komorami polského dvoukomorového parlamentu, Sejmem a senátem, byly v souladu s ústavou, nejvyšším zákonem země.
Za normálních okolností to občanům poskytuje právní jistotu. Pokud kabinet či parlament přijmou zákon, například o zavedení nespravedlivých daní nebo omezení svobody projevu, vlastnických práv nebo občanských svobod, má ústavní soud pravomoc prohlásit takové ustanovení za nezákonné a odstranit ho z právního systému.
Polská krize se ale již netýká jen jmenování členů ústavního soudu nebo toho, kdo tuto instituci řídí. Vyvolává zásadní otázky týkající se dělby moci, nezávislosti soudnictví a autority ústavních rozhodnutí. „Důsledky sahají i za hranice politických institucí. Pokud nejsou rozsudky zveřejněny a státní orgány se neshodnou na jejich právní síle, nejistota se šíří i do zákonů ovlivňujících občany, podniky, daně a veřejné služby,“ upozorňují Euronews.
Při paralýze tribunálu další soudy, ale i vládní úřady a občané, často neví, která rozhodnutí a legislativní předpisy jsou skutečně platné. „Jedna z větví toho sporu je, že za vlády PiS byl změněn systém jmenování i ‚obyčejných‘ soudců. A docházelo k tomu, že nějaké verdikty soudů byly úspěšně zpochybňovány i v obyčejných věcech tím, že soud je špatně obsazen. Mám pocit, že tam byly i nějaké trestní kauzy,“ poznamenal Lebduška.
Co se týká konkrétně polského ústavního soudu, za nejkřiklavější příklad považuje potratový zákon, který takřka úplně zakázal interrupce. Letos na podzim sice Sejm odsouhlasil mírnější pravidla, ta ale narazila na veto hlavy státu.
„Když za vlády PiS vybuchly ty obrovské protesty, tak to bylo rozhodnutí ústavního soudu. Řeší se, že nebyl úplně správně obsazený a současná vláda to chtěla hrát tak, že verdikt nebude platit a přinejmenším se vrátí k předchozí verzi zákona s argumentem, že ústavní soud to v tomhle složení nemohl rozhodnout,“ popsal Lebduška.
Při stávající paralýze ústavního soudu se zároveň zvyšuje riziko svévolné vlády, jelikož parlamentní většina může být schopna schválit jakýkoli zákon, aniž by se musela obávat, že bude napaden nezávislým orgánem, zmiňuje v analýze Polský rozhlas.
Překotný vývoj v Polsku rovněž v posledních dnech přitáhl pozornost zahraničních médií. Ta konflikt vykreslují jako vážnou ústavní krizi, v níž obě strany zpochybňují zákonnost jednání té druhé. Podle Polského rozhlasu takto hluboký spor o legalitu nejvyšších soudních institucí ohrožuje důvěryhodnost země a její postavení jako stabilního diplomatického partnera. Může také znamenat riziko pro ekonomiku, jelikož zahraniční investoři zakládají svá rozhodnutí na stabilitě právního systému.
Se znepokojením sleduje vývoj v Polsku Brusel. Evropská komise o víkendu vyzvala Nawrockého, aby schválil nové soudce nominované parlamentem a umožnil tak fungování soudu v souladu s polskou ústavou a unijním právem.
Meze vlivu Kaczyńského
Situace se pokouší využít ve svůj prospěch lídr PiS Kaczyński, který se snaží před volbami omezit pravicovou konkurenci, kterou představují zejména strana Konfederace vedená Grzegorzem Braunem a Rozvoj Plus expremiéra Mateusze Morawieckého.
„Od dnešního dne se Polsko stává policejním státem,“ prohlásil Kaczyński v reakci na pokus odstavit předsedu ústavního soudu, přičemž varoval před „sklouznutím k autoritářství a totalitarismu“.
Kaczyńskému poskytují sporné kroky současného kabinetu příležitost znovu převzít iniciativu a ukázat, že jeho strana stále dokáže organizovat širší pravici proti Tuskovi, tato jednota má nicméně své meze, poznamenal server TVP World.
Spolupředseda Konfederace Slawomir Mentzen kupříkladu chce, aby byl ústavní soud znovu vybudován od nuly, a nemá velký zájem o to, aby předal kontrolu zpět Kaczyńskému. „Ani Tusk, ani Kaczyński by už nikdy neměli mít žádný vliv na soudy,“ prohlásil v pátek.
Jednání polského nejvyššího soudu
Další vývoj přitom zůstává nejistý. V úterý 3. listopadu se bude konat zasedání soudců v budově ústavního soudu poprvé pod vedením předsedkyně Korwin-Piotrowské.
„V moderní Evropě nemůže demokratický stát fungovat bez ústavního soudu, který slouží jako ochrana práv a svobod občanů,“ prohlásila soudkyně a dodala, že případy sahající až do roku 2013 stále čekají na přezkum ze strany tribunálu. „Vrátíme ústavní soud občanům,“ přislíbila podle agentury PAP.
Zároveň má v úterý zasednout i polský nejvyšší soud, který má také vynést rozhodnutí týkající se současné ústavní krize. Jeho šéf Zbigniew Kapiński postup nově zvolených soudců kritizoval. Naopak se jich zastali čtyři bývalí předsedové ústavního soudu, kteří kroky označili za jedinou schůdnou cestu k vyřešení dlouhodobé krize.
Podle Soudcovské unie ČR je spor politováníhodný a ukazuje „úskalí dlouhodobé politizace ústavního soudnictví a svévolného zacházení s ústavními pravidly“. Ústavní soud nemá být prodlouženou rukou ani vlády, ani opozice, uvedl výbor unie ve stanovisku.